Notiziario dell’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma Marzo-aprile 2004
di Anna Donati*
Il piano delle grandi opere strategiche proposto dal Ministro Lunardi, approvato dal Cipe nel dicembre 2001, contiene una lista di 250 interventi per un costo complessivo stimato in 125 miliardi di Euro da realizzare in dieci anni.
Evidente che si tratta di risorse finanziarie enormi, incompatibili con le difficoltà economiche ed il debito crescente in cui versa il Bilancio dello Stato, per cui nell’impossibilità di reperire le risorse, il Piano del Governo Berlusconi prevede un robusto coinvolgimento di privati, stimato in almeno 50 miliardi di Euro.
Cercando di entrare meglio nella qualità di questa spesa privata che dovrebbe essere destinata alle grandi opere infrastrutturali si scopre che almeno la metà degli investimenti privati, circa 25 miliardi, dovrebbe provenire dalle casse delle Concessionarie autostradali. Basti pensare al Piano di Investimenti di Autostrade per l’Italia Spa che nella nuova Convenzione aggiuntiva approvata per Decreto Legge nel febbraio 2004 prevede 18 miliardi di investimenti da realizzare in dieci anni a carico della concessionaria privata. In realtà non siamo difronte ad un vero e proprio project financing per tre ragioni: non si tratta di opere sottoposte a gara perché vengono considerate estensioni (anche lunghissime) delle infrastrutture esistenti. Solo il 40% dei lavori saranno sottoposti a gara mentre il 60% potranno essere realizzati con imprese proprie o collegate alla concessionaria. La terza ragione è che questa massiccia dose di investimenti che Autostrade per l’Italia Spa è in grado di assicurare dipende dalla durata della concessione, che il legislatore ha fissato al 2038.Un termine lunghissimo per una società che, avendo direttamente ed indirettamente la proprietà dell’80% della rete autostradale italiana, si rivela una autentica gallina dalle uova d’oro.
Quindi non si tratta di investimenti che alimentano il mercato e la concorrenza o che vengono selezionati sulla base di progetti posti a gara sulla base della redditività dell’opera. Ovviamente si tratta di opere utili e convenienti per Autostrade per l’Italia Spa, ma che un altro operatore privato non sarebbe in grado di realizzare sulla base di capitale di rischio, per la semplice ragione che non c’è nessun altro operatore privato nelle condizioni del monopolista privato, cioè capace di incassare risorse dalla rete esistente per poi riversarla in nuovi investimenti.
Altri due casi tipicamente italiani preoccupano fortemente non solo in ordine al ruolo subordinato dei privati, ma anche per una corretta applicazione della normativa in materia di appalti e concessioni. Sto parlando di quei casi in cui il legislatore ha scelto di evitare la gara d’appalto, trattando direttamente con alcuni privati cui ha affidato lavori davvero imponenti.
Mi riferisco innanzitutto all’Alta Velocità ferroviaria ed in particolare delle tratte Milano-Genova, Milano- Verona e Verona-Padova che nel 2002, grazie ad una legge voluta dal Governo Berlusconi sono state riaffidate a trattativa privata ai vecchi Consorzi scelti nel 1991. Si tratta di lavori stimati per circa 15 miliardi di euro di opere, affidate senza gara nel 1991, pochi giorni prima che entrasse in vigore la direttiva europea che obbliga a gare d’appalto il settore dei trasporti, ma che dieci anni dopo ancora non erano state approvate e finanziate. Con una legge del 2001 voluta dal Ministro Bersani, furono quindi azzerate con l’obiettivo di porre a gara ogni intervento futuro.
Ma nel 2002 il Governo Berlusconi riaffida per legge ai vecchi consorzi le tratte AV, viene conseguentemente aperta una procedura di infrazione dalla Commissione europea, che si è conclusa con una condanna dell’Italia per violazione delle normative comunitarie in materia di appalti. L’esito della vicenda è ancora incerto, ma sicuramente le opere non potranno essere finanziate con fondi europei. In definitiva restano 15 miliardi di investimenti sottratti al mercato ed alla concorrenza e certamente non favoriscono ed attribuiscono un ruolo corretto, trasparente ed accessibile ai privati.
Un altro caso analogo di sottrazione al mercato delle grandi opere di una grande infrastruttura, è riferito alla società Arcea che dovrebbe realizzare l’autostrada Fiumicino-Formia, per un costo stimato in tre miliardi di Euro. La società Arcea Spa è partecipata al 51% dalla Regione Lazio che ha scelto il socio di minoranza mediante una gara informale che ha visto affidare ad un consorzio guidato da Autostrade per l’Italia spa la progettazione ed i lavori non solo dell’autostrada Fiumicino-Formia ma di tutti i lavori autostradali che da realizzare nel Lazio fino al 2050. Una procedura anomala ed in violazione delle leggi esistenti come ha prontamente censurato sia l’Autorità di vigilanza per i Lavori Pubblici e sia la Commissione Europea. Non solo per l’anomala procedura di gara con cui è stato scelto il socio privato, ma anche per l’oggetto e la durata della concessione, non tarato su di uno specifico progetto, relativo invece ad un ammontare esteso ed indefinito di opere viarie.
Ma nonostante queste censure ancora non sono stati fatti passi nè dalla Regione nè dall’Anas, che vigila sulle concessionarie autostradali, per fa rispettare la normativa italiana ed europea in materia di appalti, mentre l’Autostrada Fiumicino-Formia ha rapidamente superato la Valutazione di Impatto Ambientale ed è in attesa dell’approvazione al Cipe.
Un altro caso difficile e complesso è quello dell’Autostrada Asti-Cuneo. La concessione per il tratto autostradale venne revocata alla Satap nel 2000, a seguito di irregolarità riscontrate nell’affidamento della concessione. La vicenda si concluse con un accordo transattivo tra Anas e la Satap, che ottenne sei anni in più di durata della concessione e la garanzia di continuare i lavori con le proprie imprese sul primo lotto. Nel 2003 e’ stata bandita dall’Anas la gara per la scelta del concessionario dell’intero tratto autostradale e tra le imprese che si sono candidate figurano anche quelle dell’imprenditore Gavio, proprietario di Satap.
Quindi a mio giudizio si aprono due ordini di problemi: uno generale e riferito al fatto se sia legittimo che un soggetto estromesso da una concessione possa gareggiare nuovamente per la stessa opera. Secondo problema, se in caso che le imprese del Gruppo Gavio vincano la gara, i benefici ottenuti nel 2000, siano ancora legittimi o meno. La gara è in corso e non si tratta di cavilli, ma ancora una volta di valutare se nel nostro Paese esistono condizioni trasparenti nel mercato e per la concorrenza, garanzia indispensabile per mettere tutti gli operatori privati nelle stessi condizioni per partecipare alle gare.
Perché purtroppo questo parametro in Italia non sempre è rispettato come ho cercato di dimostrare nei casi precedenti.
Il project financing si adatta meglio alle opere di piccole e medie dimensioni
Un altro problema rilevante è che tutte le esperienze consolidate e quelle in corso dimostrano che il ricorso a capitale privato, funziona egregiamente in particolare per opere di taglia medio-piccola, mentre risulta di difficile applicazione per le grandi opere infrastrutturali.
Le ragioni sono semplici: una grande infrastruttura ha dei costi elevatissimi, in genere rendimenti scarsi sul breve periodo e solo nel lunghissimo periodo tende a diventare redditizia ( e comunque non in tutti i casi).
Questa condizione generale fa sì che le imprese private, non possano rischiare in modo elevato il proprio capitale a fronte di rendimenti incerti ed assai lontani nel tempo.
Del resto basta legge i dati sull’andamento in Italia della finanza di progetto per trovare puntuali conferme. I dati elaborati da ANCE ( e basati su dati Infopieffe) ci dicono che nel 2003 le Amministrazioni pubbliche hanno emesso 640 avvisi di ricerca di promotori, per un importo complessivo pari a 4,2 miliardi di Euro di opere e con una taglia media per opera pari a 9,2 milioni di Euro. Sempre secondo i dati Ance le gare indette sulle proposte del promotore nel 2003 sono state un centinaio, per un ammontare complessivo di 1,1 miliardi di Euro ed un importo medio pari ad 11,8 milioni di Euro. Analizzando poi la categorie di opere coinvolte in avvisi e gare nel 2003 riguardano cimiteri, parcheggi, ospedali, impianti sportivi, reti del gas, un progetto di rete tranviaria ed una strada. Allo stesso modo è l’andamento delle concessioni di costruzione e gestione nel 2003: sempre secondo l’Ance sono state indetti 160 bandi di gara per un importo totale di 3,3 miliardi di Euro e l’importo medio è risultato di 25,1 milioni di Euro, investendo le solite tipologie di opere medio-piccole.
Sarà per questa ragione che in tutto il mondo le grande opere ferroviarie e stradali vengono finanziate o direttamente dallo Stato o attraverso meccanismi di garanzie pubbliche sui debiti che vengono contratti dalle società incaricate di realizzare e gestire le grandi opere. E questo vale sia per la Francia e la Germania e sia per il Giappone, in cui lo Stato è intervenuto più volte per ripianare i debiti per le grandi opere, come per il Ponte Akashi a Kobe, il ponte sospeso stradale più lungo in esercizio al mondo, e sia per il Regno Unito, con le ripetute azioni pubbliche di salvataggio dei conti in rosso del Tunnel della Manica.
Questa dinamica dei costi e dei rendimenti rende non convincente nel Piano delle grandi opere della Legge Obiettivo in cui ben 50 miliardi di investimenti vengono attribuite a risorse private, ponendo pesanti incognite sulla loro effettiva realizzazione.
Questa considerazione pone l’esigenza assai urgente e seria di selezionare l’estesa lista delle grandi opere della Legge Obiettivo, riducendole ad una decina e concentrando su queste le scarse risorse pubbliche disponibili. Lasciando quindi ad un autentico project financing la realizzazione di numerose ed indispensabili opere di taglia medio-piccola su cui identificare una adeguata convenienza pubblica e privata.
*Capogruppo Verdi in Commissione Lavori Pubblici, Senato della Repubblica