Il Sole 24 Ore
LAVORI PUBBLICI – Primo sì al Codice appalti che accoglie le direttive Ue e toglie i vincoli nazionali
Verso lo scontro alle Camere: per Lunardi è «modernizzazione», per l’Ulivo un atto incostituzionale – Più facile la procedura negoziata – Senza limiti l’affidamento integrato
di Giorgio Santilli
ROMA – Dopo undici anni di assoluta centralità nel sistema degli appalti italiani, il Governo Berlusconi manda in pensione la legge Merloni. Il Consiglio dei ministri ha approvato ieri in via preliminare il Codice unico degli appalti di lavori pubblici, servizi e forniture, che recepisce le direttive comunitarie 17 e 18 del 2004. Ora lo schema di decreto legislativo va all’esame delle commissioni parlamentari, dove già si annuncia battaglia da parte dell’Ulivo, e della Conferenza unificata Stato-Regioni.
Per il mercato dei lavori pubblici il cambiamento sarà profondo: sarà superato l’approccio della legge Merloni, tutto finalizzato alla trasparenza del sistema – una gara per ogni appalto con pochissime e controllate eccezioni – e si introdurranno forti elementi di flessibilità. Si ampia, per esempio, la possibilità di ricorso alla trattativa privata (o procedura negoziata) eliminando i paletti imposti dalle norme nazionali. Salta, cioè, un vero pilastro del sistema italiano, eredità della lezione di Tangentopoli. Altra novità: l’appalto integrato, che trasferisce all’impresa realizzatrice anche il controllo della progettazione esecutiva, si potrà diffondere senza più limiti. E ancora: si alza da 100mila a 211mila euro la soglia entro cui si possono affidare incarichi di progettazione anche senza gara formale. Verranno poi introdotte nuove forme di contratto, come l’accordo quadro, che consente di scegliere un’impresa per una catena di appalti affidabili nel tempo. Compare il dialogo competitivo, che consente alle imprese di discutere il progetto prima ancora di metterlo a gara. Sono regolate anche le gare online. Soppresse, invece, altre due novità destrutturanti per il mercato: l’affidamento in-house dei lavori e la trattativa privata per le concessioni.
Il Governo interpreta questo cambiamento profondo come un allineamento alle regole europee e una modernizzazione che «consentiràdi razionalizzare e semplificare le procedure di scelta del contraente e di selezione delle offerte». «Maggiore libertà – ha detto il ministro delle Infrastrutture, Pietro Lunardi – anche per gli operatori economici che potranno avvalersi, per la partecipazione alle gare, dei requisiti di altre imprese. Per favorire la trasparenza, inoltre, è stata inserita una disposizione, fortemente voluta dal mio ministero, che consentirà di eliminare dal mercato i certificati falsi di lavori. Questo dovrebbe impedire fenomeni di concorrenza sleale, tutelando l’imprenditoria sana che costituisce la forza trainante dell’economia italiana».
Dall’opposizione, invece, parte l’accusa di incostituzionalità per eccesso di delega. Questo rischio era stato già sottolineato dagli osservatori nelle settimane scorse, dopo la conclusione dei lavori della commissione De Lise (si veda Il Sole-24 Ore del 13 dicembre): più volte in Parlamento, il Governo aveva assicurato che non vi sarebbe stata rivoluzione nella disciplina dei lavori pubblici. Ora l’opposizione rilancia l’argomento per fermare il provvedimento.
Fuoco di sbarramento da Ds e Verdi. «Una totale riscrittura della legislazione sugli appalti, fatta in sordina e senza aver mai avuto una delega dal Parlamento, ci lascia allibiti», ha detto il capogruppo in commissione Lavori pubblici della Camera, Fabrizio Vigni. «Èun’operazione del tutto illegittima. L’unica delega che il Governo ha avuto è stata esclusivamente per recepire nel nostro ordinamento alcune parziali modifiche derivanti dalle ultime direttive europee».
Anche i Verdi sparano a zero sul nuovo codice, denunciando «procedure illegittime e incostituzionali». La capogruppo in commissione dei Lavori pubblici del Senato, Anna Donati, afferma che «il codice in materia di appalti forniture e servizi costituisce l’affondo finale del Governo Berlusconi alla legge Merloni, che viene cancellata per consentire maggiore discrezionalità e trattativa privata, a spese della trasparenza e della concorrenza».
I NUMERI
Forniture e servizi in economia. Per le amministrazioni centrali il limite passa a 137mila euro, per gli enti locali a 211mila
Forniture e servizi attraverso cottimo fiduciario. Oltre i 20mila euro necessario assicurare la rotazione
Licitazione privata semplificata per i lavori. La possibilità di costituire un elenco di proprie imprese da cui selezionare di volta in volta i concorrenti da confrontare senza bando raddoppia e arriva agli appalti fino a 1,5 milioni
Trattativa privata per lavori, servizi e forniture. In caso non sia possibile fissare in via peliminare i prezzi, nessun limite
Trattativa privata per lavori, servizi o forniture a seguito di gara con offerte irregolari. Possibile sempre fino a 1 milione di euro
Lavori in economia. La soglia passa da 200mila a 500mila euro
Lavori a cottimo fiduciario. Ammesso anche da 40mila a 500mila euro con affidamenti a rotazione
Progettazione. Sale a 211mila euro (137mila per le amministrazioni centrali) l’affidamento senza gara con il rispetto dei principi del Trattato Ue
Appalto integrato. Nessun limite alla possibilità di affidare in modo congiunto la progettazione e l’esecuzione delle opere
Manutenzione di opere e impianti. Possibile sempre in economia per appalti fino a 100mila euro
Pubblicità dei bandi di lavori. Fino a 500mila euro obbligatoria solo la pubblicazione sull’Albo pretorio: da 500mila euro a 5,2 milioni obbligo di pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale, sui siti informatici del ministero Infrastruttture e dell’Autorità lavori pubblici e su due quotidiani nazionali e uno locale
Programmazione dei lavori pubblici. Obbligo di inclusione dei lavori nel programma triennale solo a partire dai 100mila euro
Le dimensioni del mercato. Secondo i dati del Cresme/Servizio appalti del Sole-24 ore, nel 2005 sono stati pubblicati 33.259 bandi di lavori pubblici per un valore complessivo di 34,6 miliardi di euro con una crescita del numero rispetto al 2004 del 14% e una diminuzione del valore del 4,7%
FORNITURE
Il Codice unico degli appalti interviene anche sulla normativa in materia di forniture sopra soglia (Dlgs 358/1992) e sotto la soglia europea (Dpr 573/1994).
Tra le novità più rilevanti c’è sicuramente l’introduzione in questo settore del dialogo competitivo. Si tratta di una procedura utilizzabile solo nel caso di appalti complessi in cui l’amministrazione avvia un dialogo preliminare con i candidati per chiarire meglio l’oggetto della gara e arrivare a una soluzione sulla base della quale sono poi strutturate le offerte. Il Codice individua anche su quali appalti complessi è utilizzabile il dialogo competitivo.
Il Codice unico degli appalti regolamenta anche la trattativa privata senza pubblicazione del bando, che è possibile se: i prodotti sono ancora sperimentali; ci si trova nel caso di consegne successive alle prime di prodotti con caratteristiche particolari impossibili da sostituire con altri equivalenti; si acquista in una Borsa di materie prime; l’acquisto è a condizioni molto vantaggiose in caso di fallimento o liquidazione del fornitore
PROGETTAZIONE
Nella fascia sotto la soglia europea oggi fissata a 211mila euro, che sfugge alle direttive comunitarie, scompare l’obbligo di fare gare. Oggi quest’obbligo è previsto, sotto forma di licitazione privata, per la fascia che va dai 100mila euro alla soglia comunitaria. In un primo momento, il Codice unico aveva elevato a 154mila euro il tetto per gli affidamenti senza gara. Veniva quindi mantenuto un margine, minimo, per le licitazioni private. Nella versione definitiva anche questo margine è scomparso.
Con il Testo unico quindi è sempre consentito procedere senza gara, naturalmente con il rispetto dei principi comunitari, già imposto nella Merloni da Bruxelles a seguito di una procedura di infrazione. Di fatto non esistono finora indicazioni puntuali e di dettaglio su come garantire in concreto l’osservanza di questi principi. Anche il Codice rinvia a un futuro regolamento. Con il risultato che tra le amministrazioni non ci sono comportamenti uniformi effettivamente in grado di assicurare la trasparenza. Per molti, ad esempio, gli obblighi sono rispettati semplicemente mettendo a confronto due o più «curricula», senza dare pubblicità agli incarichi da assegnare
